Na pytania czytelników EKOświata odpowiada pan dr Jerzy Rotko.


Październik 1999

Jeden z Czytelników Ekoświata poprosił mnie o odpowiedź na kilka pytań, m.in.: Kto tworzy użytek ekologiczny; Czy można ukarać gospodarza za wyrzucanie śmieci, np. do wód; Czy można domagać się wybudowania urządzeń kanalizacyjnych i od kogo to zależy. Ponieważ każde z tych zagadnień wymaga obszerniejszego wyjaśnienia, odpowiem na nie po kolei, w najbliższych odcinkach cyklu. Wszystkie te zagadnienia omawialiśmy już na naszych łamach, niemniej, jak widać, warto od czasu do czasu wrócić do tematu - chociażby ze względu na nowych Czytelników.


Styczeń 2000

Zapoczątkowany w Polsce po roku 1989 szeroki proces reform ustrojowych objął także przebudowę administracji publicznej: centralnej i terytorialnej, rządowej i samorządowej. Istotne zmiany w strukturze administracji publicznej na szczeblu centralnym wprowadzono ustawą o działach administracji rządowej z 4 września 1997 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 943 ze zm.), która weszła w życie ostatecznie 10 września 1999 r.. Zgodnie z tą ustawą administracja centralna została podzielona na 32 działy administracji rządowej. Jeden minister może kierować jednym lub wieloma działami, co pozwala elastyczniej formować kształt rządu. O tym, w jakiej konfiguracji działać będzie rząd, decydować ma przede wszystkim Prezes Rady Ministrów. Dokonany został w drodze tej ustawy m.in. podział resortów, do których kształtu zdążyliśmy się już przyzwyczaić. Chodzi także o ministerstwo ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa, które „podzielono" na dwa działy: „środowisko" i „gospodarkę wodną". Pominięcie słowa „ochrona" w tytule pierwszego z nich nie oznacza, że maleje zainteresowanie państwa ochroną środowiska. Szczegółowy zakres spraw, wchodzących w skład poszczególnych działów, określa bowiem ustawa. Stosowanie do art. 28 ust. 1 dział środowisko obejmuje sprawy:
1) ochrony i kształtowania środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania jego zasobów,
2) ochrony przyrody, w tym w parkach narodowych i krajobrazowych, rezerwatach przyrody, oraz ochrony gatunków roślin i zwierząt, prawem chronionych lasów, zwierzyny i innych tworów przyrody,
3) geologii,
4) gospodarki zasobami naturalnymi,
5) meteorologii,
6) kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska i badania stanu środowiska,
7) leśnictwa,
8) ochrony lasów i gruntów leśnych,
9) łowiectwa.
Ministrowi właściwemu do spraw środowiska podlega Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Sprawuje on także nadzór nad Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz nad działalnością Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe". Z kolei dział gospodarka wodna (art. 11) obejmuje sprawy gospodarki wodnej, ochrony przeciwpowodziowej, hydrologii oraz budowy, modernizacji i utrzymania śródlądowych dróg wodnych.
Nie wydaje się, aby przeprowadzona reforma stwarzała jakieś utrudnienia w wykonywaniu ochrony środowiska, choć teoretyczne możliwe jest rozdzielenie działów „środowiska" i „gospodarki wodnej", co przy mglisto zarysowanej specyfice tego drugiego działu (Co to jest gospodarka wodna? Czyż nie obejmuje ona ochrony wód?) może wywołać pewne kontrowersje kompetencyjne, o ile ustawy szczególne nie będą zbyt jednoznaczne.
Taki czy inny podział resortów (a także ich nazewnictwo) jest sprawą konwencji. Dla przykładu w ramach rządu RFN istnieje od 1986 r. Ministerstwo ds. Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Jądrowego, zaś wcześniej sprawy ochrony środowiska należały do zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych (co zdaniem wielu było korzystaniejsze, gdyż jest to tradycyjnie resort silny i wpływowy, czego o resorcie ochrony środowiska - zwłaszcza w naszych warunkach - niestety nie można powiedzieć).


Pytanie na spotkaniu z Ministrem Tokarczukiem:

Czy zamierza zacząć zatwierdzać projekty warunków korzystania z wód dorzecza, jakie zostały opracowane przez regionalne zarządy gospodarki wodnej. Rozpoczęły one prace nad nimi (kosztowne i trudne), opracowując je dla niektórych zlewni. Jednakże przy całkowitym braku reakcji resortu wstrzymały prace nad dalszymi (warunki powinien zatwierdzić w drodze rozporządzenia minister). Tymczasem bez takich warunków organy nie mają podstaw merytorycznych dla wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Wg art. 25 prawa wodnego pozwolenia należy odmówić, gdy projektowany sposób korzystania z wody jest sprzeczny z warunkami korzystania z wód dorzecza lub z ochroną środowiska. Drugie kryterium jest ogólne i dlatego właśnie to pierwsze z nich powinno ułatwić organom realizowanie polityki wodnej. Minister może ponadto (uprawnienie fakultatywne) określić w drodze rozporządzenia, jak powinny takie warunki korzystania z wód dorzecza wyglądać. Z samej ustawy niewiele wynika. Chodzi więc o to, aby warunki kzwd powstałe w różnych regionalnych zarządach były kompatybilne.


Prawnomiędzynarodowa ochrona atmosfery.

Prawo międzynarodowe a tym samym również i w tzw. międzynarodowe prawo środowiska, posługuje się specyficznymi instrumentami prawnymi. Są to przede wszystkim umowy międzynarodowe, które mogą przybierać różne nazwy (np. konwencja, traktat, porozumienie, pakt, karta, protokół) Zawierane być mogą na rożnych poziomach (np. powszechnym, regionalnym, dwustronnym) oraz przez rożne organy państw (najczęściej są to umowy rządowe lub resortowe). Najważniejsze wśród nich (rodzące zobowiązania dla wszystkich organów państwa) zwykle są zatwierdzane w toku specjalnej procedury. W przypadku Polski jest to proces ratyfikacji podpisanych uprzednio umów międzynarodowych. Najważniejszą cechą umów międzynarodowych jest to, że stanowią one obowiązujące źródło praw i obowiązków państw - stron. Problematyka zawierania i obowiązywania umów międzynarodowych jest przedmiotem specjalnej umowy międzynarodowej - tzw. Wiedeńskiej Konwencji Prawa Traktatów podpisanej w 1969 r. W praktyce prawa międzynarodowego istotną rolę odgrywają również uchwały organizacji międzynarodowych. Noszą one zwykle nazwy deklaracji, rezolucji, zaleceń, programów itp. Ich treść bywa bardzo zróżnicowana - od wytycznych o charakterze politycznym do bardzo konkretnych reguł postępowania. W praktyce ich znaczenie zależy od roli jaka pełni dana organizacja międzynarodowa. Zalecenia OECD czy tez organizacji systemu ONZ (jak np. UNEP czy EKG ONZ) odgrywają często rolę równie ważną jak obowiązujące konwencje choć formalnie nie mają mocy norm prawnych.
Problematyka ochrony atmosfery jest od dłuższego czasu przedmiotem zainteresowania społeczności międzynarodowej. Jest to zagadnienie złożone, wymagające kompleksowego podejścia. Z drugiej zaś strony wielość możliwych zagrożeń powoduje konieczność stworzenia specyficznych instrumentów prawnych przydatnych dla ich eliminacji a przynajmniej ograniczania. Na stan atmosfery wpływa niewątpliwie przede wszystkim działalność przemysłowa. W tej mierze kontroli wymaga zakres i poziom emisji – co wiąże się zarówno ze stosowanymi technologiami jak i lokalizacją obiektów przemysłowych. Równie ważna jest kontrola produktów, których używanie może powodować szkodliwe zmiany w atmosferze. Dotyczy to zarówno paliw jak i niektórych substancji chemicznych (zwłaszcza używanych do produkcji aerozoli oraz urządzeń chłodzących). Na stan atmosfery wpływają działania związane z szeroko rozumianą polityką transportową (struktura transportu, rodzaje paliw i urządzeń zabezpieczających w pojazdach, lokalizacja i przelotowość dróg itp.). Istotne znaczenie ma tu także aktywna ochrona lasów (m.in. poprzez przeciwdziałanie pustynnieniu) a także innych źródeł tlenu – zwłaszcza planktonu morskiego.
W tak szerokim ujęciu ochrona atmosfery jest przedmiotem bardzo wielu umów międzynarodowych i rozlicznych zaleceń organizacji międzynarodowych. Można tu wymienić konwencję o ocenach oddziaływania na środowisko podpisaną w Espoo w 1991 r., konwencję o bioróżnorodności podpisaną w Rio w 1992 r., konwencję o przeciwdziałaniu pustynnieniu podpisaną w Paryżu w 1994 r., szereg konwencji o ochronie mórz przed zanieczyszczeniem a wśród dokumentów programowych organizacji międzynarodowych przede wszystkim Agendę 21 przyjętą na szczycie Ziemi w Rio w 1992 r. Istnieją jednakże w prawie międzynarodowym instrumenty prawne stworzone specjalnie dla potrzeb ochrony powietrza i one w pierwszym rzędzie decydują obecnie o skuteczności podejmowanych działań.
Jako pierwszą wymienić można Konwencję o transgranicznym zanieczyszczaniu powietrza na dalekie odległości (Genewa 1979 r.), która stanowi prawne ramy współpracy państw europejskich i północnoamerykańskich w tej dziedzinie. Umowa ta była uzupełniona następującymi protokółami, które stanowią w zasadzie samodzielne umowy międzynarodowe: Współpraca międzynarodowa w ramach tej konwencji realizowana jest poprzez stopniowe przyjmowanie zobowiązań do ograniczania emisji najgroźniejszych zanieczyszczeń powietrza (zwłaszcza tych przenoszonych na dalekie odległości) oraz rozwój programów monitoringu i oceny przenoszonych zanieczyszczeń.
Drugim instrumentem prawnym, o globalnym zasięgu jest Konwencja o ochronie strefy ozonowej (Wiedeń 1985 r.). Jej uzupełnieniem jest Protokół w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową (Montreal 1987 r.) wraz z tzw. poprawkami londyńskimi z 1990 r., kopenhaskimi z 1992 r., wiedeńskimi z 1995 r. oraz montrealskimi z 1997 r. Konwencja zobowiązuje państwa do systematycznych badań stanu warstwy ozonowej oraz wymiany informacji w tym zakresie. Protokół wprowadza natomiast ograniczenia dotyczące produkcji i zużycia tzw. substancji kontrolowanych (uznanych za zubażające strefę ozonową). Ograniczenia dotyczą również handlu międzynarodowego.
Trzeci instrument, również o globalnym zasięgu, stanowi Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Rio de Janeiro 1992 r.) wraz z protokółem dodatkowym podpisanym w Kioto w 1998 r. Jej celem jest stabilizacja emisji gazów cieplarnianych na poziomie z roku 1990. Ponadto zobowiązuje ona państwa do opracowania i wdrażania krajowych strategii w tym zakresie – a więc do działań organizacyjno-kontrolnych. Protokół z Kioto wprowadza limity emisji gazów szklarniowych. Przewidziano tu ciekawy mechanizm dopuszczający przenoszenie niewykorzystanych limitów na rzecz innych państw oraz system zachęt do finansowania tzw. czystego rozwoju w krajach uboższych.
Polska uczestniczy w tej współpracy w sposób dość ograniczony. Wprawdzie ratyfikowała wszystkie trzy konwencje ale jest stroną jedynie dwóch protokołów – w sprawie finansowania systemu monitoringu EMEP do konwencji genewskiej oraz w sprawie substancji zubażających strefę ozonową do konwencji wiedeńskiej (poprawki londyńskie i kopenhaskie).


Prawnomiędzynarodowa ochrona środowiska morskiego

Wynikający z art. 8 ustawy o ochro-nie i kształtowaniu środowiska z 1980 r nakaz rozwijania przez RP międzynaro-dowej współpracy w sprawach ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju dotyczy również zagadnień ochrony środowiska morskiego. Środowisko morskie traktowane jest przy tym na arenie międzynarodowej jako odrębny przedmiot działalności prawotwórczej, co wynika przede wszystkim ze specyfi-ki powstających zagrożeń (np. po-wszechny a często nieodwracalny cha-rakter skażeń ryb i organizmów produ-kujących tlen). Na swoistość podejmo-wanego tu zagadnienia wpływają też okoliczności prawne a zwłaszcza fakt, że prawo wewnętrzne od dawna poddaje korzystanie z wód morskich różnym ograniczeniom w interesie ogółu.
Zawarte przez społeczność między-narodową konwencje dotyczące ochrony mórz oparte są na pewnych podstawo-wych zasadach, których treścią jest nie-dopuszczanie do wyrządzania szkód w środowisku morskim – bez względu na to, czy chodzi o morze otwarte (a więc nie podlegające jurysdykcji określonego państwa), czy o morze pozostające w granicach własnego lub innego kraju. Zasady takie wyrażone zostały w posta-nowieniach szeregu konwencji: m.in. Konwencji Brukselskiej z 29.11.1969 r. dotyczącej interwencji na morzu w razie zanieczyszczenia olejami, Konwencji Brukselskiej z 18.12.1971 o odpowie-dzialności cywilnej za szkody spowo-dowane zanieczyszczeniami olejami, Konwencji o zapobieganiu zanieczysz-czaniu morza przez zatapianie odpadów i innych substancji podpisanej 29.12.1972 r. w Londynie, Meksyku, Moskwie i Waszyngtonie, jak również Konwencji o prawie morza podpisanej 10.12.1982 r. przez 119 sygnatariuszy. Ta ostatnia dotyczy wszystkich obsza-rów morskich i wyznacza obowiązki państw, przedmiotem których jest ochrona i zachowanie środowiska mor-skiego wobec zagrożeń płynących z różnych źródeł. Istotne jest przy tym, że z inspiracji tą Konwencją zawarto wiele globalnych, regionalnych i dwustron-nych umów międzynarodowych służą-cych ochronie środowiska.
Szczególne znaczenie dla Polski mają konwencje regionalne dotyczące Bałtyku, który uważany jest za najbar-dziej zanieczyszczony regionalny akwen morski na świecie. Przyczyniło się do tego gęste zaludnienie oraz silne uprzemysłowienie państw nadbrzeż-nych, przy równoczesnej niekorzystnej sytuacji geograficznej (niska temperatu-ra wody oraz powolna wymiana wód). Najistotniejsze znaczenie dla ochrony Bałtyku ma Konwencja Helsińska z 1974 r., która sformułowała zasady ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniami z lądu, morza i at-mosfery. Postanowienia Konwencji wciela w życie Komisja Helsińska, bę-dąca organem wykonawczym skupiają-cym przedstawicieli państw nadbałtyc-kich. Istotne znaczenie miała także konferencja w szwedzkim mieście Ron-neby (wrzesień 1990), w trakcie której przyjęto Deklarację Morza Bałtyckiego, wyrażającą wolę odbudowy ekologicznej Bałtyku. Rozwinięciem tej idei stała się druga Konwencja Helsińska z 1992 r., która kładzie nacisk na podejmowanie kompleksowych działań w całym zlewi-sku Morza Bałtyckiego. Chodzi o po-dejmowanie środków zaradczych przed substancjami mogącymi zanieczyszczać morze, wykorzystywanie najlepszej do-stępnej technologii w celu eliminacji zanieczyszczeń ze źródeł punktowych i rozproszonych (przedmiotem wzmożo-nego zainteresowania są substancje szkodliwe – w tym DDT i jego pochod-ne, PCB i PCT – substancje zakaźne oraz pestycydy) oraz o przeprowadzanie tzw. ocen oddziaływania na środowisko dla potencjalnie niebezpiecznych przed-sięwzięć. Przepisy tej Konwencji zawie-rają ponadto zakaz spalania odpadów na statkach oraz zakaz zatapiania w Morzu Bałtyckim jakichkolwiek odpadów lub innych substancji. Szczególną troskę muszą wykazywać państwa nadbrzeżne także przy prowadzeniu działalności polegającej na badaniu dna morskiego lub eksploatacji podmorskich minera-łów. Kraje muszą ponadto przygotować plany akcji ratowniczych na wypadek sytuacji awaryjnych, związanych z taką działalnością.


Ochrona przyrody w prawie międzynarodowym

Analizując aktywność społeczności międzynarodowej w zakresie ochrony przyrody daje się na przestrzeni ostatnich stu lat dostrzec wyraźną linię rozwojową. Wytycza ona kierunki i formy ochrony, adekwatnie do rosnącej wiedzy naukowej, świadomości społeczeństw oraz dobrej woli państw.
Punktem wyjścia była koncepcja tzw. ochrony konserwatorskiej, polegającej na zachowaniu w niezmienionym kształcie cennych przyrodniczo obszarów oraz utrzymaniu zagrożonych gatunków roślin i zwierząt (mimo że historycznie najwcześniejsza, to nie znaczy, że traci rację bytu obecnie). W tym pierwotnym nurcie mieści się - aby wymienić tylko najważniejsze - podpisana w Paryżu 19 marca 1902 r. Konwencja o ochronie ptaków pożytecznych dla rolnictwa, następnie Konwencja o uregulowaniu połowu wielorybów (podpisana w Genewie 24 września 1931 r.) a także Konwencja o ochronie fok antarktycznych z 1 czerwca 1972 r. (Londyn). Do grupy tej należy także - dziś chyba najdonioślejsza - Konwencja o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem, sporządzona w Waszyngtonie 3 marca 1973 r. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1989 r. a polski tekst konwencji zamieszczony został w załączniku do Dziennika Ustaw z 1991 r., Nr 27, poz. 112. Podstawowym celem tej konwencji jest ograniczenie handlu gatunkami zagrożonymi wyginięciem. Służy temu poddanie go ścisłej reglamentacji (handel dozwolony jest w wyjątkowych okolicznościach). Konwencja nakłada na państwa m.in. obowiązek wprowadzenia sankcji za handel lub przetrzymywanie gatunków chronionych. Jego realizacją są postanowienia ustawy o ochronie zwierząt z 21 sierpnia 1997 r. (DzU nr 111, poz. 724 ze zm.). Przewiduje ona sankcje karne za takie naruszenia postanowień Konwencji Waszyngtońskiej, które wyczerpują znamiona przestępstwa określone w art. 36 ust.2 (chodzi o przetrzymywanie bez zezwolenia zwierząt objętych ochroną konwencji, dokonywanie nimi obrotu handlowego, przewożenie przez granicę państwa - tak przywóz, jak i wywóz).
Wspomnieć także należy o Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, sporządzonej w Paryżu 23 listopada 1972 r. (ratyfikowana przez Polskę: DzU z 1976 r. nr 32, poz. 190 i 191). "Naturalne dziedzictwo" to w szczególności formacje geologiczne oraz obszary będące siedliskiem zagrożonych gatunków roślin i zwierząt, mające uniwersalną wartość dla obecnego i przyszłych pokoleń. Ochrona takich obszarów staje się obowiązkiem całej społeczności międzynarodowej (Polska zgłosiła jeden obiekt - Puszczę Białowieską).
Szczególny charakter mają działania na rzecz utworzenia w ramach programu UNESCO "Człowiek i biosfera" - we współpracy z UNEP - rezerwatów biosfery. Ich specyfika polega na tym, że tworzone są na podstawie uchwały organizacji międzynarodowej, co teoretycznie zapewnia im słabszą ochronę prawną - w porównaniu do obszarów chronionych konwencjami. Praktycznie jednak swobodna zmiana statusu rezerwatu biosfery nie będzie możliwa, z uwagi na wytworzenie się międzynarodowej normy zwyczajowej (równie skutecznej, co normy umowne). Rezerwaty biosfery określone zostały jako nienaruszone naturalne obszary dla badań naukowych, jak również obszary, na których zmiany podlegają szczególnej kontroli. W Międzynarodowej Sieci Rezerwatów Biosfery znajdują się takie polskie obiekty: rezerwat Jeziora Łuknajno, Babiogórski Park Narodowy, Słowiński Park Narodowy, Białowieski Park Narodowy, Bieszczadzki Park Narodowy, Karkonoski Park Narodowy oraz Tatrzański Park Narodowy, przy czym trzy ostatnie mają charakter transgraniczny.
W drugim nurcie mieszczą się umowy obejmujące ochroną naturalne siedliska oraz całe ekosystemy. Znaczenie ogólnoświatowe posiada Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko bytowania ptactwa wodnego. Została ona sporządzona w irańskim mieście Ramsar 2 lutego 1971 r., a zmieniona w Paryżu w roku 1984 (ratyfikowana przez Polskę - zob. DzU z 1978 r., nr 7, poz.24 i 25). Dotyczy ona wszystkich obszarów wodno-błotnych, choć wzmożone obowiązki nakłada na te państwa, które zgłaszają wybrane obiekty na międzynarodową listę obszarów chronionych (Polska zgłosiła 5 takich obszarów).
W trzecim nurcie mieści się Konwencja o bioróżnorodności, podpisana w Rio de Janeiro w 1992 r., oceniana jako przełomowa w dziedzinie ochrony przyrody (ratyfikowana przez Polskę: DzU z 1995 r. nr 53, poz. 238). Akcentuje ona potrzebę przejścia od ochrony zachowawczej, obejmującej wybrane fragmenty przyrody, do aktywnej ochrony całości ekosystemów lądowych i wodnych. Zobowiązuje ona państwa do podjęcia szeroko zakrojonych działań ochronnych, obejmujących także nowoczesne instrumenty prawne kompleksowej ochrony środowiska. Konwencja rozróżnia ochronę in situ (tzn. ochronę ekosystemów i naturalnych siedlisk gatunków oraz utrzymanie i restytucję zdolnych do życia populacji w ich naturalnym środowisku, zaś gatunków udomowionych lub hodowanych w takim otoczeniu, w którym rozwinęły swoje specyficzne właściwości) oraz ochronę ex situ (to znaczy ochronę składników różnorodności biologicznej poza ich naturalnym środowiskiem, np. w formie ogrodów botanicznych i zoologicznych). Konwencja przewiduje także rozpoznawanie i kontrolowanie zagrożeń, wynikających z użytkowania oraz uwalniania genetycznie zmodyfikowanych organizmów. Organem konwencji odpowiedzialnym za określanie strategii, priorytetów programowych oraz kryteriów ubiegania się o pomoc finansową (dla pokrycia kosztów powstających przy wykonywaniu postanowień konwencji) jest "Konferencja Stron".
Oprócz konwencji mających znaczenie globalne wymienić należy także umowy regionalne. Chodzi przede wszystkim o Konwencję o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, podpisaną w Bernie 19 listopada 1979 r. (ratyfikowana przez Polskę 12 lipca 1995 r., tekst polski w załączniku do DzU z 1996 r., nr 58, poz.263). Przewiduje ona specjalne środki ochrony gatunków zagrożonych oraz uwzględnia specyfikę działań ochronnych na rzecz gatunków migrujących, wymagających ściślejszej współpracy państw. Na jej podstawie powołany został organ międzynarodowy ( Stały Komitet), koordynujący współpracę i formułujący zalecenia.
Wspomnieć w końcu należy o współpracy z krajami sąsiedzkimi, opartej na umowach zawieranych przez rządy, województwa oraz bezpośrednio przez sąsiadujące ze sobą parki narodowe. Od pewnego czasu aktywność na tym polu wykazują także gminy. Do najważniejszych inicjatyw należy zaliczyć program współpracy nadgranicznych parków narodowych, pilotowany przez Światowy Fundusz na rzecz Dzikiej Przyrody (WWF). Wymienić także należy polską inicjatywę utworzenia obszaru chronionego pod nazwą "Zielone Płuca Europy".

[Literatura: J.Ciechanowicz, Międzynarodowe prawo ochrony środowiska, Warszawa 1999, s.81 i n.; W. Radecki, Międzynarodowa ochrona zwierząt i polskie prawo karne, (w:) Eko-Profit Nr 3/ 2000]


GOSPODARKA OPADAMI W PRAWIE MIĘDZYNARODOWYM

Odpady stanowią poważne źródło za-grożeń dla życia i zdrowia ludzi oraz śro-dowiska. Dotychczas ich powstawanie uznawano za nieuchronny i nieodłączny element cywilizacji materialnej (chodzi zarówno o sposób prowadzenia działalno-ści gospodarczej , jak i o model konsump-cji). Ostatnie dwie dekady przyniosły nasilenie aktywności międzynarodowej, mającej na celu stworzenie mechanizmów ochrony przed odpadami. Z jednej strony podjęto starania o kontrolę międzynarodo-wego obrotu odpadami, z drugiej o stoso-wanie bodźców ekonomicznych i środków prawnych, stymulujących rozwój tzw. czystszych produkcji. W pierwszym przy-padku można by mówić o leczeniu symp-tomów choroby, w drugim o leczeniu jej przyczyn. Zdawać jednak sobie trzeba sprawę, że osiągnięcie drugiego celu (tzn. unikania czy zapobiegania powstawaniu odpadów) nie jest możliwe w krótkim czasie, gdyż nierzadko wymaga wypraco-wania nowych metod produkcji, i to ta-kich, które nie naruszą opłacalności dzia-łalności gospodarczej. Państwa powinny zatem inicjować i wspierać programy badawcze i rozwojowe, nakierowane na opracowanie racjonalnych gospodarczo procesów i materiałów, stanowiących alternatywę dla obecnie stosowanych, w wyniku których powstają odpady, zwłasz-cza odpady niebezpieczne. Problematyka ta pojawia się w przyjętym na „Szczycie Ziemi" w Rio de Janeiro w roku 1992 „Globalnym Programie Działań AGENDA 21". Formułuje on podstawowe cele w tym zakresie, tzn.
  • stopniowe przechodzenie do techno-logii czystszej produkcji, eliminującej lub minimalizującej wytwarzanie odpadów niebezpiecznych,
  • utylizację odpadów niebezpiecznych,
  • przetwarzanie odpadów niebezpiecz-nych na materiały użyteczne i bezpieczne dla środowiska,
  • upowszechnianie wiedzy o ekono-micznych aspektach zapobieganiu tworze-nia odpadów niebezpiecznych i postępo-wania z nimi.
    Zbliżone zalecenia sformułowane zo-stały w odrębnych rozdziałach Agendy 21, dotyczących postępowania z odpadami stałymi i ściekami oraz odpadami radio-aktywnymi.
    Węższy tematycznie jest natomiast za-kres konwencji o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, podpisanej w 1989 roku w szwajcarskim mieście Bazylea (Konwencja Bazylejska). Jej przygotowa-nie i uchwalenie uznano za wielki sukces społeczności międzynarodowej, gdyż wcześniej zagadnienia te pojawiały się jedynie sporadycznie w niektórych trakta-tach regionalnych i umowach dwustron-nych. Konwencja ta obowiązuje Polskę od roku 1995 (zob. DzU nr 19, poz.88), sta-nowiąc część obowiązującego porządku prawnego. Oznacza to, że może być stoso-wana bezpośrednio, wywierając dodatko-wy wpływ na sposób interpretowania polskich przepisów z zakresu gospodarki odpadami.
    Konwencja odnosi się przede wszyst-kim do odpadów niebezpiecznych wyzna-czanych według kryteriów zawartych w aneksach oraz odpadów nie objętych anek-sami, o ile uznane zostały za niebezpieczne w prawie krajowym. Nie dotyczy nato-miast odpadów radioaktywnych (jeśli stanowią przedmiot innych regulacji praw-nomiędzynarodowych) oraz odpadów usuwanych ze statków w zakresie objętym prawem morza.
    Państwa-strony przystępując do kon-wencji biorą na siebie zobowiązanie postę-powania zgodnie z określonymi w niej zasadami. Konwencja potwierdza z jednej strony prawo każdego państwa do wpro-wadzenia zakazu importu odpadów, z drugiej zobowiązuje je do kontrolowania eksportu odpadów. Eksport taki dopusz-czalny jest tylko w odniesieniu do odpa-dów nie objętych w kraju importera zaka-zem importu (powinno to być każdorazowo potwierdzone pisemną zgodą organów tego państwa). Intencją konwencji jest ponadto stworzenie dwóch oddzielonych od siebie rynków międzynarodowego obrotu odpadami. Jeden z nich tworzą państwa – strony konwencji (w sumie 106 państw z różnych kontynentów), drugi – pozostałe kraje. Do pozostałych zasad należy zaliczyć:
  • zasadę minimalizowania odpadów w aspekcie ich ilości oraz szkodliwości,
  • zasadę usuwania (unieszkodliwiania) odpadów w miejscu ich powstawania, jeśli jest to tylko możliwe (tzn. eksport odpa-dów dopuszczalny jest wyjątkowo, gdy państwo eksportujące nie posiada możli-wości usuwania (unieszkodliwiania) od-padów w sposób bezpieczny dla środowi-ska,
  • zasadę dbałości w obrocie międzyna-rodowym odpadami niebezpiecznymi (powinny być one należycie opakowane, oznakowane i transportowane),
  • zasadę traktowania Arktyki jako strefy wolnej od odpadów.
    Konferencje organizowane co kilka lat przez państwa-strony tej konwencji przy-czyniają się do jej stopniowego unowocze-śnienia. Chodzi zwłaszcza o zmiany pod-jęte na III i IV konferencji. Ponieważ wy-magają one odrębnej procedury ratyfika-cyjnej, nie weszły jeszcze w życie, ale mimo to powinny być brane pod uwagę jako wytyczne dla rozwoju prawa krajo-wego. Chodzi np. o całkowity zakaz prze-mieszczania odpadów w obrębie państw OECD i Wspólnoty Europejskiej, bez względu na to, czy chodzi o odpady prze-znaczone do unieszkodliwiania, czy o odpady do odzysku.
    Obowiązywanie konwencji nie zredu-kowało wprawdzie do zera nielegalnych przypadków przemieszczania odpadów, ale nie jest to niczym nadzwyczajnym, albowiem skuteczność norm prawnych nigdy nie jest absolutna, tzn. przy pomocy prawa nie udało się w żadnej dziedzinie kontaktów międzynarodowych wyelimi-nować zachowań niepożądanych. Pomimo to wskazuje się, że konwencja przyczyniła się już do ukształtowania odpowiedniej praktyki międzynarodowej, nieobojętnej dla kierunków rozwoju prawa w poszcze-gólnych państwach.

    Literatura:
    J.Ciechanowicz, Międzynarodowe pra-wo ochrony środowiska, Warszawa 1999 [s.138 i n.]
    J.Jerzmański, M.Mazurkiewicz, W.Radecki, Ustawa o odpadach z komen-tarzem, Wrocław 1999 [s.13-16]


    KONWENCJA Z AARHUS

    Podpisana 25 czerwca 1998 r. w duń-skim mieście Aarhus Konwencja o dostę-pie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (zwana w skrócie „Konwencją z Aarhus") różni się istotnie od innych konwencji z dziedzi-ny ochrony środowiska, omawianych na tych łamach. Wykracza bowiem poza formułowanie zasad ochrony środowiska o charakterze technicznym, inżynierskim czy przyrodniczym, wprowadzając do obowią-zujących norm prawa międzynarodowego swoisty mechanizm prawno-ustrojowy, charakteryzujący nowoczesne, nastawione na społeczną partycypację społeczeństwa. Przyznać zarazem trzeba, że to, co jawi się jako pozytywny wyróżnik tej konwencji, przesądza jednak zarazem o trudnościach z jej praktycznym zastosowaniem. W przy-padku wielu konwencji z samego faktu ich ratyfikowania przez państwo wynika już prawna możliwość praktycznego zastoso-wania ich postanowień. Jeśli jednakże dana konwencja nie zawiera tzw. norm samowykonalnych, wówczas obowiązkiem państwa, które taką konwencję przyjęło, jest wydanie stosownych przepisów. Sytu-acja taka pojawia się na tle przepisów Konwencji z Aarhus, gdyż wdrożenie przewidzianych w niej mechanizmów wymaga w wielu wypadkach działań praktycznych i rozwiązań organizacyjnych, które powinny mieć (tak byłoby najlepiej) podstawy legislacyjne.
    Konwencja reguluje trzy grupy za-gadnień: dostęp do informacji, udział w procesach decyzyjnych oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości w celu egze-kwowania przez społeczeństwo przepi-sów ochrony środowiska.
    Dostęp do informacji ma charakter otwarty (wyjątki mogą dotyczyć m.in. obronności oraz tajemnicy handlowej) i obejmuje informacje (bez względu na formę ich prezentacji) z zakresu jakości środowiska, substancji zanieczyszczają-cych, działań urzędowych mogących mieć wpływ na środowisko (chodzi o wytyczne polityki, ustawodawstwo, plany, programy, itp.), stanu zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Zalecane jest przez konwencję w szczegól-ności bezpłatne udostępnianie informacji w formie elektronicznych baz danych oraz publicznie dostępnych rejestrów zanie-czyszczeń. Należy zaznaczyć, że obecne polskie ustawodawstwo częściowo spełnia te wymagania (chodzi zwłaszcza o pu-blicznie dostępne rejestry zanieczyszczeń w rozumieniu art. 30 ust. 9 i 86 b. ust. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środo-wiska z 1980 r., choć ograniczone są one do ochrony powietrza, częściowo hałasu i zieleni miejskiej, natomiast nie występują w prawie wodnym, ani w ustawie o odpa-dach). Przypomnieć tu należy, że prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska przewiduje także art. 74 ust.3 Konstytucji RP, choć nie może być ono bezpośrednio stosowane (według art.81 Konstytucji RP może być ono dochodzone w granicach określonych w ustawie, tzn. wymaga spre-cyzowania w odrębnym akcie o randze ustawowej - przykładem wskazane arty-kuły ustawy o ochronie środowiska).
    Jeśli chodzi o udział w procesach decy-zyjnych to należy wyróżnić sytuacje, gdy wydawane są władcze rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych (art.6 konwencji dotyczy typowych decyzji administracyj-nych legalizujących planowane przedsię-wzięcia, wymienione w załączniku nr I) oraz przypadki, gdy opracowywane są inne dokumenty normatywne (plany, programy, wytyczne polityki oraz projekty aktów ustawodawczych). W sprawach należących do pierwszej grupy regulacja zawarta w polskiej ustawie o ochronie środowiska (art.100 ust. 2 - 5) jest w miarę rozległa, choć nie spełnia perfekcyjnie wymagań Konwencji. Wątpliwości dotyczą m.in. mechanizmów kontroli społecznej w od-niesieniu do tak newralgicznych spraw, jak wprowadzanie do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych. Nieco inny charakter ma druga grupa przypadków (art. 7 i 8 konwencji). Przede wszystkim obowiązki nakładane na państwa są su-rowsze wobec planów i programów, niż wobec wytycznych polityki oraz projektów aktów prawnych. W tych zakresach pol-skie ustawodawstwo jest jeszcze wyraźnie nieadekwatne, choć przygotowany w re-sorcie ochrony środowiska projekt nowej ustawy o dostępie do informacji i ocenach oddziaływania na środowisko powinien wypełnić zobowiązania Konwencji.
    Jeśli chodzi o trzeci filar konwencji, tzn. dostęp do wymiaru sprawiedliwości, to jest on w znacznej mierze zapewniony (pomijając przypadek odmowy udzielenia informacji w zakresie nieobjętym cytowa-nymi artykułami ustawy o ochronie środo -wiska). Stwierdzić nawet można, że uprawnienia skargowe organizacji spo-łecznych są w prawie polskim dalej idące, niż tego wymaga konwencja. Słabe są natomiast uprawnienia skargowe innych podmiotów, niż uczestnicy postępowania administracyjnego w charakterze strony ( w rozumieniu k.p.a.) oraz formalne orga-nizacje (związki, stowarzyszenia).
    Polska nie ratyfikowała jeszcze Kon-wencji z Aarhus. Nie obowiązuje ona także jeszcze społeczności międzynarodo-wej. Według art. 20 Konwencja wejdzie w życie dziewięćdziesiątego dnia od złożenia szesnastego dokumentu ratyfikacyjnego. Sygnatariusze konwencji przyjęli w każ-dym bądź razie zobowiązanie, aby kon-wencja weszła w życie w roku 2000.

    Literatura zalecana: J.Jendrośka, W. Radecki, Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeń-stwa w podejmowaniu decyzji oraz dostę-pie do wymiaru sprawiedliwości w spra-wach dotyczących środowiska, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 1999; W.Radecki, Konwencja z Aarhus z komentarzem, Problemy Ekologii, 1999 nr 2, 3 i 4.

    Copyright © 1999-2002 EKOświat. All rights reserved.